English version

Архив номеров

Яруткина Н.А.

Название статьи:
Институт досудебного урегулирования налоговых споров

Аннотация:
В статье рассматривается понятие института досудебного урегулирования налоговых споров, дается определение субъектов института досудебного урегулирования, проводится сравнительный анализ двух категорий дел досудебного урегулирования в зависимости от инициатора спора - налогового органа или налогоплательщика. Анализируются проблемы досудебного урегулирования налоговых споров, и предлагаются меры по совершенствованию налогового законодательства.

Ключевые слова:
досудебное урегулирование, институт, налоговые споры, налогоплательщики.

Содержимое статьи:
В последние годы в России проводится большая работа по сокращению количества налоговых споров, рассматриваемых в судах. Досудебный способ защиты прав налогоплательщиков заключается в разрешении возникших разногласий в рамках системы налоговых органов без передачи дела в суд. Таким образом, развитие института досудебного урегулирования налоговых споров способствует сокращению судебных разбирательств, возникающих между налогоплательщиками и налоговыми органами, а также обеспечивает повышение качества налогового администрирования. В соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации (НКФ) налогоплательщики вправе обжаловать акты налоговых органов, действия (бездействие) их должностных лиц в административном или в судебном порядке (по личному усмотрению). Определение досудебного порядка урегулирования налоговых споров в качестве отдельного института не случайно. Институционализм как самостоятельное течение научной мысли был основан американским экономистом и социологом Т. Вебленом в начале XX в. в США, он занимался исследованием теории общественной эволюции. Т. Веблен рассматривал институты в качестве процессов, которые происходили в прошлом и не отвечают требованиям настоящего времени, но при определенных обстоятельствах “проходит изменение образов мышления людей, то есть развитие институтов, и перемены в самой человеческой природе”1. В современном мире под институтом понимаются относительно устойчивые, повсеместно используемые, формальные и неформальные правила и нормы (законы, договоры, положения, кодексы поведения, обычаи), содержащие условия поведения и ограничения экономических действий, отношений, а также факторы принуждения2. В своей совокупности институты оказывают организующее воздействие на экономические процессы и отношения, структурируют взаимодействие их участников, образуют побудительные мотивы деятельности. Целью любого института является выполнение определенного рода функций. Для института досудебного урегулирования налоговых споров можно выделить такие функции, как объективное рассмотрение возникающих налоговых споров, урегулирование споров в рамках налоговой системы без передачи дел в суд, выработка основных направлений для повышения качества налогового администрирования. На урегулирование налогового спора в рамках досудебных процедур оказывает влияние институциональная среда, которая выражена в качестве определенной модели, отражающей уровень развития налоговых правоотношений. При исследовании институциональной среды применительно к досудебному урегулированию налоговых споров можно выделить микро- и макроуровень. Микроуровень представлен в виде конкретно возникающего налогового спора, в том числе обусловлен тематикой спора, налогоплательщиком. Макроуровень включает факторы, которые носят “глобальный” характер и определяют сферу налоговых правоотношений. В литературе нет единой трактовки понятия “досудебный порядок” разрешения налоговых споров. Чаще используются понятия “административный порядок” и “внесудебный порядок” разрешения налоговых споров3. Анализ литературы показывает, что чаще всего термины “внесудебный” и “досудебный” используются как синонимы. По мнению С.М. Мироновой, целесообразнее говорить о внесудебном порядке, поскольку досудебный порядок предполагает также возможность судебного порядка разрешения налоговых споров (в некоторых случаях обязательно), хотя налоговые споры не всегда требуют судебного разрешения, а могут быть разрешены исключительно во внесудебном порядке4. Досудебное урегулирование налогового спора представляет собой комплекс предусмотренных действующим законодательством Россий- ской Федерации и внутриведомственными актами мероприятий, осуществляемых налоговыми аудиторами (специалисты налоговых органов, уполномоченные осуществлять досудебное урегулирование налоговых споров) в целях урегулирования налогового спора. Можно сказать, что современным законодательством порядок досудебного урегулирования налоговых споров за- креплен в гл. 19 НК РФ. В силу п. 1 ст. 138 кодекса акты налоговых органов, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему должностному лицу). Порядок подачи жалобы и порядок рассмотрения жалобы вышестоящим налоговым органом или вышестоящим должностным лицом закреплены в ст. 139 и 140 НК РФ. Сам порядок досудебного обжалования актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц далеко не нов в российской налоговой системе. Такая процедура применяется с 1 января 1999 г., с момента введения в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации, являя собой альтернативное дополнение к судебному обжалованию. С 1 января 2009 г. вступил в силу п. 5 ст. 101.2 НК РФ, предусматривающий обязательный порядок досудебного обжалования в вышестоящем налоговом органе решения о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение такого правонарушения. Эта норма в законодательстве о налогах и сборах, связанная с реформированием налогового администрирования в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ, призвана снизить нагрузку на судебные органы, упростить и усовершенствовать разрешение налоговых споров. Следует отметить, что до введения обязательного досудебного порядка разрешения налоговых споров налогоплательщики прибегали к такому способу защиты не часто, что приводило к возрастающей нагрузке на судебные органы. Досудебный порядок разрешения налоговых споров имеет ряд определенных преимуществ по сравнению с судебным разбирательством, таких как: относительно простая процедура обращения; свободная форма изложения жалобы; быстрые сроки рассмотрения жалобы; жалоба не может быть оставлена без движения; основания для возврата жалобы минимальны; за подачу жалобы не уплачивается государственная пошлина. Если обратиться к статистическим данным налоговых органов Республики Марий Эл, можно сделать вывод, что в последние годы все больше заявителей отдают предпочтение досудебной процедуре урегулирования налоговых споров. Так, за 2009 г. в налоговые органы Республики Марий Эл поступило 193 жалобы, что на 28 жалоб больше, чем в 2008 г. Кроме этого, налогоплательщики также используют право на досудебное урегулирование споров на стадии рассмотрения материалов проверок. В 2009 г. налогоплательщиками оспаривался 281 акт налоговых органов Республики Марий Эл, что составляет 2% от количества актов налоговых органов, составленных по результативным налоговым проверкам. Наличие преимуществ досудебного порядка рассмотрения споров не исключает и не ставится в противовес судебной защите, которая, по мнению И.О. Марзоевой, также обладает рядом преимуществ, а именно: четкой определенностью всех стадий судопроизводства процессуальным законодательством, возможностью по некоторым видам исков запретить налоговому органу списывать недоимку и пени до решения вопроса по существу; возможностью получения исполнительного листа и принудительного исполнения решения суда; относительной объективностью рассмотрения спора5. В зарубежных странах распространено создание специальных инстанций, которые занимаются разрешением налоговых споров. В ряде стран, например в США и ФРГ, действуют специальные налоговые суды, которым подведомственны все споры в сфере налогообложения. В Канаде также традиционно действует специализированный орган для рассмотрения налоговых споров: в 1983 г. в составе судебной системы образован Налоговый суд, ранее такие споры были подведомственны Палате налогового контроля6. Налоговые суды могут создаваться и для рассмотрения только определенной категории споров. Так, в Великобритании судопроизводство по спорам, возникающим в связи с налогом на добавленную стоимость, ведет независимый трибунал. Решения трибунала могут быть обжалованы в Высшем суде7.

Продолжение статьи вы можете прочесть в PDF-варианте нашего журнала, доступном зарегистрированным подписчикам.