English version

Архив номеров

Сушков М.Н.

Название статьи:
Финансирование системы размещения государственных заказов в России

Аннотация:
В статье речь идет о структурировании методологических подходов к трактовке механизма повышения эффективности государственных закупок в условиях квазирыночных отношений государства и с частными компаниями в России. Кроме того, автор обосновывает проблемы финансирования системы размещения государственных заказов и систему мер по повышению результативности управления финансовыми ресурсами в руках государства в условиях посткризисного развития национальной экономической системы.

Ключевые слова:
система государственных заказов, объем государственных заказов, услуги государственным предприятиям и учреждениям, государственные контракты, эффективность государственных закупок, квазирыночные институты, имитация рыночного механизма, распределение бюджетного заказа, распределение финансовых ресурсов, социально значимые сферы.

Содержимое статьи:
Радикальные изменения в законодательстве о госзакупках в 2005-2006 гг. были вызваны объективными причинами. В 2000-е гг. с ростом доходов государственного бюджета в России существенно увеличился объем государственных заказов, размещаемых федеральными и региональными органами власти. Так, по данным Всемирного банка, в 2002 г. объем госзакупок составлял примерно 12 млрд. долл., или 8,7% расходов консолидированного бюджета, а к 2004 г. он вырос до 22 млрд. долл., или на 11,7%1. В отличие от ситуации хронических неплатежей в 1990-е гг., теперь государство исполняло свои обязательства по оплате продукции и услуг, поставленных по госзаказу. В результате госзаказы стали привлекательными и для многих фирм превратились в важный источник дохода. Не случайно в 2007 г. в восьми регионах Европейской части России свыше половины фирм - участников квазирыночных отношений с государством реализовывали свою продукцию или услуги государственным предприятиям и учреждениям. Причем для 23% промышленных компаний и 30% предприятий сферы услуг, участвующих в таких поставках, их доля в общем объеме реализации превышала 25%. Вместе с тем в начале 2000-х гг. в системе госзакупок в России стала нарастать коррупция. О расширении ее масштабов косвенно свидетельствовали увеличение доли госконтрактов, размещенных у единственного источника, и другие аналогичные показатели. Так, по данным доклада Всемирного банка, среднее количество организаций, участвующих в контрактных закупках на федеральном уровне, снизилось с 4,2 в 2003 г. до 3,1 в 2004 г.2 Обследования BEEPS 2002 и 2005 гг. свидетельствовали о том, что если в других сферах в целом по 27 странам отмечался относительный прогресс, то в области госзакупок показатели ухудшились3. Так, в 2002 г. в России 14% фирм-респондентов называли “откаты” частым явлением. В 2005 г. аналогичный ответ дали уже 22% из 599 опрошенных в рамках BEEPS российских компаний. Для сравнения: в 2004-2005 гг. в Испании его дали 4% фирм, в Турции - 9, в Германии - 13% респондентов. Можно говорить, что федеральный закон “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд” от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ (далее Закон №94-ФЗ) был принят как реакция на проблемы, накопившиеся в секторе госзакупок. Разработчики нового закона планировали в рамках реформы повысить эффективность госзакупок при условии реализации ряда идей. Финансовый кризис, который повлек за собой абсолютное сокращение ВВП в России в 2009 г., привел к росту дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы, обусловил важность проблемы повышения эффективности государственных закупок в качестве основы оптимального управления государственными ресурсами. Это подтверждают и специалисты Всемирного банка, по мнению которых, во-первых, “ставки в этой игре слишком высоки, и, несмотря на активизацию по реформированию, во всем мире сфера государственных закупок остается источником повышения коррупционного риска”; во-вторых, “чтобы государственные закупки были эффективными, они должны отвечать потребностям соответствующих субъектов, то есть общества, государства и частного сектора”4. Реализуемая с 2006 г. реформа системы государственных закупок в России во многом носит фрагментарный и процедурный характер, что не позволяет кардинально улучшить ситуацию в области удовлетворения потребностей государственного (общественного) сектора. Доминирующей в современном мире хозяйственной моделью является смешанная экономика, сочетающая в той или иной степени рыночный и государственный (основанный на административной иерархии) типы координации хозяйственной активности, наиболее очевидным, но далеко не единственным проявлением которой является разграничение рыночного и общественного секторов. Для включения государства в рыночный экономический порядок как экономического агента, например при осуществлении закупок в частном секторе (на рынке) товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, необходимо конструирование специфических, “как бы рыночных” (квазирыночных) институтов, имитирующих работу рыночного механизма через формирование конкурентной среды распределения бюджетного заказа, распределения финансовых ресурсов в ряде социально значимых сфер (здравоохранения, образования, ЖКХ и др.). Квазирыночные институты, моделируемые государством, представляют собой в этой связи одну из форм сочетания двух, во многом противостоящих друг другу, полюсов - рынка и государства. За созданием подобных институциональных образований стоит, очевидно, стремление государства использовать преимущества, присущие обоим типам координации при возможном нивелировании характерных для них недостатков (“провалов”). В рамках квазирыночных структур на основе выработанных государством правил взаимодействуют между собой хозяйствующие субъекты, значительную часть которых составляют нетрадиционные для рынка государственные и (или) негосударственные некоммерческие организации. При этом государство пытается воспроизвести здесь конкурентные, подобные рыночным отношения. Полагаем, однако, что успех проводимых реформ “орыночнивания” государства, сводящихся к разновидности социального (в данном случае экономического) конструирования, во многом определяется учетом специфики институциональной истории развития того или иного государства. Институциональная специфика может оказывать существенное, а порой даже определяющее влияние на особенности функционирования создаваемых институтов, эффективность их механизмов. Для современных экономических систем вопрос оптимального распределения ресурсов между государственным и частным секторами далеко не риторический, поскольку в них ежегодно перераспределяется в пользу государства значительная доля созданного экономическими субъектами валового внутреннего продукта (ВВП). Следовательно, ее эффективное или неэффективное использование обусловливает ускорение или торможение экономического роста в стране, что сказывается непосредственно на благосостоянии всего общества. Эта посылка лежит в основе современной теории “провалов” (неэффективности) государства, как, собственно, и рынка, в качестве механизмов распределения валовой добавленной стоимости между государственным и негосударственным секторами. Другими словами, в настоящее время отсутствует оптимальный финансовый механизм как сочетание рыночных и нерыночных инструментов, способных оптимизировать потоки ресурсов в стране. Введение Закона №94-ФЗ сопровождалось существенным расширением масштабов государственных закупок: с 2006 по 2008 г. их объем вырос в 2 раза - с 1922 млрд. до 3981 млрд. руб. При этом темпы роста объема госзакупок после принятия закона существенно опережали динамику ВВП (см. рисунок).

Продолжение статьи вы можете прочесть в PDF-варианте нашего журнала, доступном зарегистрированным подписчикам.