English version

Архив номеров

Шамбир В.Н.

Название статьи:
Государственно-частное партнерство в муниципалитетах России: сущность, формы и противоречия

Аннотация:
В статье рассматриваются формы партнерских отношений муниципалитетов и частного капитала, которые в последние 10 лет получили развитие в России. Раскрываются объективные условия использования таких форм партнерских отношений, как доверительное управление, аренда, концессии. Выявлены причины, сдерживающие развитие партнерских отношений на местном уровне, и определены условия развития государственно-частного партнерства в муниципалитетах России в качестве важного инструмента инвестирования приоритетных муниципальных проектов.

Ключевые слова:
муниципалитеты, частный капитал, партнерские отношения, доверительное управление, аренда, концессии.

Содержимое статьи:
Проекты на основе государственно-частного партнерства (ГЧП) на местном уровне в России стали осуществляться относительно недавно. Чаще всего это разовые проекты. Вместе с тем ГЧП на местном уровне - это в большинстве случаев единственный способ привлечь дополнительные финансовые ресурсы, повысить качество и доступность предоставляемых услуг. Поэтому данный механизм постепенно развивается. При выборе форм партнерских отношений муниципалитета и частного капитала необходимо иметь в виду два аспекта: 1) экономическую целесообразность (формы, целесообразные с точки зрения распределения трех факторов риска: риска управления, коммерческого и инвестиционного риска); 2) юридическую обоснованность (формы, применение которых возможно в муниципалитетах России на основе сложившегося федерального, регионального и местного законодательства). Выбор формы ГЧП на местном уровне также во многом зависит от типа проектов (экономические, социальные, коммерческие). Так, ответственность и преимущественно все риски муниципалитет будет нести в тех проектах, где больше социальная составляющая. В экономических проектах эксплуатационный, экономический и коммерческий риски будут передаваться частному партнеру. Что касается коммерческих проектов, то участие муниципалитета в таких проектах должно быть сведено к минимуму. Также выбор формы завит от приоритетности проекта, цели в рамках социально-экономического развития муниципалитета. Если учитывать указанные моменты, то сегодня в России на местном уровне возможны следующие формы и механизмы ГЧП: сервисные контракты; управляющие контракты (договор управления, договор доверительного управления); аренда; совместные предприятия; BOO (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление); BOОT (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация - передача); концессионные соглашения. Остановимся подробнее на особенностях применения данных форм в муниципалитетах России. Наиболее распространенной формой является контракт на проведение определенного вида работ и услуг (сервисный контракт), заключаемый муниципальной властью с частными предприятиями. Муниципалитет и компания определяют объемы и характер работы, договариваются о сроках ее выполнения, оговаривают необходимые суммы затрат и сроки погашения этих затрат. Подобные контракты в основном заключаются в сфере обслуживания коммунальных сетей. На крупные проекты привлекаются банковские кредиты под гарантии муниципалитетов или региональной власти. Сервисные контракты представляют собой ограниченную форму ГЧП, это лишь предпосылка развития полноценных партнерских отношений, в том числе и для муниципалитетов России. В большей степени сути ГЧП отвечают управляющие контракты. Согласно договору на управление, муниципальное образование передает свое имущество управляющей организации, которая обязуется осуществлять управление за вознаграждение этим имуществом с одновременным проведением его модернизации на оговоренных сторонами условиях. На практике данный договор успешно применяется в случае привлечения частных компаний к управлению жилищным фондом. Договор доверительного управления предоставляет частному оператору большую свободу по сравнению с договором управления. По договору доверительного управления управляющий, осуществляя правомочия собственника в отношении переданного имущества (в пределах, установленных законом или договором), не имеет права собственности на это имущество и действует не в своих интересах, а в интересах учредителя управления (или назначенного им выгодоприобретателя), хотя и от своего имени. Такие договоры действуют в настоящее время во многих муниципалитетах. Например, в Омске планируется проведение открытого конкурса на за- ключение договора доверительного управления сроком на 5 лет для реконструкции подземных переходов. В Самарской области в доверительное управление передается ЖКХ1. Договор доверительного управления позволяет четко разграничить обязанности собственника и обязанности доверительного управляющего, создать условия для конкуренции, а также экономические стимулы эффективного управления собственностью. Вместе с тем следует учитывать, что долги по обязательствам, возникшим в связи с доверительным управлением имуществом, погашаются за счет данного имущества, а это в конечном счете может привести к утрате собственником своего имущества. Кроме того, при всех видах договоров управления и соответствующих им формах взаимодействия частного бизнеса и муниципалитетов прибыль образуется не у муниципалитета (что невозможно в соответствии с бюджетным законодательством), а у хозяйствующего субъекта, осуществляющего управление. В то же время порядок ее распределения между сторонами договора определяется условиями самого договора. Совместные предприятия также являются самостоятельной формой ГЧП. Встречаются варианты, когда полностью муниципальное предприятие действует в частной, по существу правовой, форме. Однако следует иметь в виду, что формально приватизированное предприятие, т.е. предприятие, на 100% принадлежащее муниципалитету, но работающее в частной организационно-правовой форме (акционерного общества или общества с ограниченной ответственностью), не считается партнерством. Формы ГЧП возникают тогда, когда капитал предприятия является смешанным, причем та или иная степень контроля государства (коммуны) обеспечивается за счет доли его имущества, превышающей 50%.

Продолжение статьи вы можете прочесть в PDF-варианте нашего журнала, доступном зарегистрированным подписчикам.